Върховенството на закона и основните принципи на ЕС. Част първа – общ преглед и историческо развитие

Още ранната съдебна практика на Европейския съд формулира основните принципи, оформящи „правовата общност“, сред които принципите на правна сигурност и стабилност, на легитимните правни очаквания, принципа на пропорционалност.

Концепцията за ЕС като „правова общност“ (rechtsgemeinschaft) въвежда Валтер Халщайн, първият председател на Европейската комисия през 1962г., a правовата държава е идентифицирана като основополагаща и общовалидна ценност за всички държави членки, още с декларация относно европейската идентичност, приета от държавните и правителствени ръководители през 1973г. Тази концепция се възприема и от Съда на ЕС, който през 1986г., в знаменитото решение Parti écologiste „Les Verts“[1] v European Parliament, постановява, че „Европейската икономическа общност е правова общност, доколкото нито държавите-членки, нито нейните институции могат да избегнат контрола относно това дали действията им съответстват на основната конституционна харта на Общността — Договорът.“

Още ранната съдебна практика на Европейския съд формулира основните принципи, оформящи „правовата общност“, сред които принципите на правна сигурност и стабилност, на легитимните правни очаквания, принципът на пропорционалност[2], основавайки се на националните конституционни традиции на държавите членки. Неразделна част от общите принципи на ЕС, според трайната съдебна практика, са и основните права на човека, принципът на равенство и недопускане на дискриминация, правото на защита и осигуряването на ефективна съдебна защита, на добра администрация, на забраната за злоупотреба с право, принципът non bis idem, правото на дипломатическа закрила, на колективни действия, сдружаване и стачка и т.н. Съдът на ЕС, макар и да извежда в практиката си различните компоненти, не постановява изчерпателна правна дефиниция за принципа на върховенството на правото, считайки го за всеобхватен принцип, който често използва в практиката за интерпретативни насоки или като източник на правни стандарти.

Конкретна правна дефиниция за принципа на върховенство на правото/правова държава или върховенство на закона (доколкото на английски език трите термина имат един и същ превод – „rule of law”[3]), впрочем рядко присъства и в националните конституции на държавите членки, оставяйки този въпрос предимно на академичната общност и развитието на съдебната практика. Ето защо, според някои изследователи върховенството на правото се тълкува от Съда на ЕС като „мета-принцип“, който осигурява фундамента на независима и ефективна съдебна система и подлагането на публичната власт на формални и материални правни ограничения за упражняване на публична власт. Въпреки че точният списък на принципите, стандартите и ценностите, които върховенството на закона включва варира в различните правни системи, повечето споделят използването на формални и материални правни стандарти и засилен съдебен контрол що се отнася до гарантиране и упражняване на основните права. Освен това повечето национални съдилища разглеждат формалните и материално-субстантивни компоненти на върховенството на закона като взаимозависими. Това е обяснимо, тъй като формалните и процесуални компоненти (забрана на обратното действие, достъп до съдебната система и др.), в либерално-демократичния ред на европейските държави обслужват ценностите (човешко достойнство, равнопоставеност, социална справедливост и др.), върху които тези общества са основани.[4]

Кодифицираните основни принципи на ЕС

Така или иначе, въз основа на установената съдебна практика и общоприето между държавите членки конституционно разбиране, значителна част от признатите общи принципи на правото, впоследствие стават част от писаното първично право на Съюза.

Основните принципи, от които се ръководи Европейския съюз при реализирането на своите цели са закрепени в общата разпоредба на чл. 2 от Договора за ЕС, която посочва, че „Съюзът се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство, на свободата, демокрацията, равенството, правовата държава, както и на зачитането на правата на човека, включително правата на лицата, които принадлежат към малцинства. Тези ценности са общи за държавите членки в общество, чиито характеристики са плурализмът, недискриминацията, толерантността, справедливостта, солидарността и равенството между жените и мъжете.“

Разпоредбата на чл. 2 ДЕС  влиза в сила през 2009г. с Договора от Лисабон и възпроизвежда точно езика на чл. I-2 от Договора за създаване на Конституция на Европа, подписан през 2004г., ратификацията на който завършва с неуспех. Редица от измененията на Договора от Маастрих от 1992 г. също реферират директно към принципа на правовата държава, започвайки още в преамбюла с потвърждаване на привързаността си към принципите на свободата, демокрация и зачитане на правата на човека и основните свободи и на принципа на върховенството на правото. Подписаният през 1997г. Договор от Амстердам продължава тази тенденция, като добавя списък с общите за държавите членки принципи. Измененият с него чл. 6 (1) ДЕС посочва: „Съюзът се основава на принципите на свобода, демокрация, зачитане на правата на човека и основните свободи и принципа на правовата държава, принципи, които са общи за държавите членки.“[5] Договорът от Амстердам въвежда и новост в това отношение – до този момент първичното право не съдържа клауза относно суспендирането на права, произтичащи от членство в Съюза. Израз на значимостта, която държавите членки като „Господари на Договорите“ отдават на спазването на изброените основополагащи европейски принципи, е и нововъведената норма чл. 7 на Договора от Амстердам, която предвижда възможност за суспендиране на права в случай на “тежко и продължаващо нарушение” спрямо държавата-нарушител, като особен политически механизъм, предвиден за изключителни случаи на нарушения на принципите със системен характер, водещи до структурни изменения при прилагането им. Значимостта на общите принципи е допълнено и с чл. 49, като зачитането им става условие за присъединяване към ЕС.

Договорът от Лисабон, с който в сила влиза сега действащия ДЕС, запазва зачитането на националната идентичност на държавите членки, „присъща на техните основни политически и конституционни структури“ и добавя към изброителния списък зачитането на човешкото достойнство, равенството и специално позоваване на зачитането на правата на лицата, които принадлежат към малцинства, като променя определението от основополагащи „принципи“ на „ценности“ на Съюза.

Принципите и ценностите на ЕС

Тази любопитна промяна заслужава да се отбележи –  „принципите“, на които се основава ЕС, с Договора от Лисабон се превръщат в „ценности“. Част от изследователите поставят под въпрос равнозначността на двете категории и свързаните с тях правни последици, доколкото ценностите имат по-скоро морална окраска[6], а принципите са с по-структурирано нормативно естество. Наличен е и обратният анализ, при който на тази терминологична промяна не се отдава особено значение, считайки че авторите на Договора за създаване на Конституция на ЕС и Лисабонския договор надали са търсили съществено смислово изменение и поради тази причина употребата на „принципи“ и „ценности“ следва да е взаимозаменяема[7]. В тази връзка следва да се подчертае, че преамбюлът на Хартата на основните права на Европейския съюз посочва и двете категории, определяйки „човешко достойнство, свобода, равенство и солидарност“ като неделими и универсални ценности, а „демокрацията и правовата държава“ като основни принципи. Нещо повече – преамбюлът на самия ДЕС потвърждава привързаността „към принципите на свободата, демокрацията и зачитането правата на човека и основните свободи, както и принципа на правовата държава“, а  редица от неговите разпоредби реферират към основни права и свободи като общи принципи. Дори практиката на Съда на ЕС използва елементите на чл. 2 ДЕС и като „принципи“, и като „ценности“[8], което затруднява аргументацията на терминологична разлика и различни правни последици.

Прилагане и защита на основните ценности

В тази връзка, следва да се спомене, че въпросът, свързан с директния ефект на общите принципи също е дискусионен. Част от изследователите поддържат тезата, че принципът на правовата държава например, няма директен правен ефект, доколкото сам по себе си не е основание за предявяване на иск и съдебен контрол от страна на Съда на ЕС[9]. Изтъква се също така, че общите принципи на правото на ЕС имат вертикален директен ефект, т.е. възможно е правен субект да се позове на тях при конфликт между национална норма и принцип на правото на ЕС, но съмнения съществуват по отношение на хоризонталния директен ефект, в спор между частно-правни субекти, подчертавайки, че „във всеки случай, позоваването на общ принцип на ЕС е невъзможно, ако националното право, предмет на даден спор няма никаква връзка с правото на ЕС“[10]. В текущата практика на Съда на ЕС обаче се забелязва все по-голяма гъвкавост при тълкуването на връзката с правото на ЕС.

Независимо от горния анализ, многобройните позовавания на основополагащите принципи или ценности в първичното и вторично законодателство на ЕС, не следва да се разглеждат единствено като политически волеизявления. Нещо повече, Съдът на ЕС очевидно признава и нормативния характер на основните ценности, като намира, че „зачитането на тези ценности и на принципите, на които се основава Съюзът, е задължително при всяко действие на Съюза, включително в областта на общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС)“[11].

Така, отчитайки развитието на съдебната практика през последните години, действително може да се разгледа като аргументирано заключението[12], че укрепването на основните ценности на ЕС с Договора от Лисабон и т.нар. „отстъпление  върховенството на закона“[13] в някои държави членки на ЕС предостави контекста, в който Съдът открива все повече потенциала на член 2 от ДЕС, във връзка с член 19 (1) ДЕС за осигуряване на спазването на принципа на върховенството на закона. В поредица от неотдавнашни решения Съдът по същество основава мотивите си на конституционното значение на ценностите на ЕС, за да установи собствената си юрисдикция в области, в които тя невинаги е безспорна. Това може да се види както по отношение на ОВППС (с оглед действия на ЕС), така и по отношение на решенията свързани с организацията на националната съдебна система (с оглед действия на държавите членки), като „тази нова линия на съдебната практика, разработена след влизането в сила на Договора от Лисабон, позволи на ЕС да се развие допълнително в истински „Съюз, основан на принципа на върховенство на правото“[14]. В тази връзка[15] разширителното тълкуване на Съда по отношение на юрисдикцията му по въпросите на ОВППС и мерките на държавите членки относно организацията на националните съдебни системи е спорно спрямо стриктния прочит на нормите на ДЕС, но в момент, в който процедурата по чл. 7 показва ограничеността на своя капацитет, то представлява възможност Съдът да изпълнява ролята си в защита на върховенството на закона в правовия ред на ЕС.

Действително, може да се твърди, че именно тази визия на Съда оказва влияние и върху останалите институции на ЕС, по-специално Европейската Комисия и стремежът й за укрепване на върховенството на закона, изразен в разработването на различни инструменти за преглед, превенция и защита на върховенството на закона, както и в стартирането за първи път на процедурите по чл. 7 (1) ДЕС. Доколкото тази инструментална рамка се характеризира с определена фрагментираност, ограниченост по своя обхват, действие и последици, тя продължава да бъде в развитие.

Тази публикация е достъпна и на следните езици: Английски